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Approfondimenti

Recovery Fund e Authority per il Mezzogiorno

Profilo redazionale della testata giornalistica.

Recovery Fund

(Approfondimento a cura del prof. Francesco Fimmanò)

La situazione drammatica prodotta dalla vicenda Covid è paragonabile solo a quella determinata dal secondo conflitto mondiale anche in termini di crollo del Pil e come in quel caso solo una reazione tempe­stiva può evitare che la recessione divenga depressione. La Commissione rileva come l’impatto negativo per l’economia dell’UE sia stato simmetrico, ma l’ampiez­za del rimbalzo sarà diversa a secondo della “resilien­za” dei singoli Paesi collegata alla struttura di ciascuna economia e dalla capacità di ognuna di rispondere con politiche e strategie di reazione e di stabilizzazione.

La resilienza in casi del genere è innanzitutto di tipo “cognitivo” e richiede un contesto identitario in quanto occorre riadattare l’esperienza e la conoscenza consolidata. Si tratta della capacità non tanto di resi­stere alle deformazioni, quanto di capire come possano essere ripristinate le proprie condizioni di conoscenza ampia, scoprendo una dimensione che renda possibi­le la propria struttura rendendola “invulnerabile”. Vi sono processi economici e sociali che, in conseguen­za del trauma costituito da una catastrofe, cessano di svilupparsi restando in una continua instabilità e, alle volte, addirittura collassano, estinguendosi; in altri casi, al contrario, sopravvivono e, anzi, proprio in con­seguenza del trauma, con funzioni catartiche, trovano la forza e le risorse per una nuova fase di crescita e di affermazione in quanto capaci di programmare e gesti­re la reazione e talora persino la mutazione genetica.

Questa capacità di “rimbalzo” di fronte alla inim­maginabile avversità dipende dalle risorse organizzati­ve, dalla tempestività, dalla interazione con l’ambiente e dalla lucidità nel disvelare tutta la c.d. piramide degli eventi che hanno concorso a danneggiare il sistema, ar­rivando alla base e sanando non solo gli eventi anomali (generati dal Covid), ma anche quelli che potrebbero diventarlo. (1)

Orbene come accadde dopo il secondo conflitto mondiale solo un intervento straordinario pubblico efficiente può determinare una reale resilienza con un ruolo centrale del Mezzogiorno.

Quello realizzato all’epoca con successo scaturì da un modello teorico assolutamente originale, un para­digma sperimentale con al centro la Banca Mondiale e le politiche di sviluppo internazionali (2) più, allo scopo di predisporre i programmi, i finanziamenti e l’esecuzio­ne di opere straordinarie funzionali al progresso eco­nomico e sociale.

L’Italia, in quel periodo, è riuscita a realizzare una doppia convergenza sistemica, interna ed esterna e so­prattutto tra nord e sud. La “Cassa per Opere Straor­dinarie di Pubblico Interesse nell’Italia Meridionale”, istituita con la legge 10 agosto 1950, n. 646 dal Go­verno De Gasperi e concepita come un ente pubblico dotato di forte autonomia, ha costituito, insieme alla riforma agraria, il vero motore di quegli anni (3). Nel­le intenzioni, l’ente intendeva ricalcare le agenzie di sviluppo locale avviate negli Stati Uniti d’America du­rante il New Deal (4), a cominciare dalla Tennessee Valley Authority.

Orbene oggi quel ruolo potrebbe essere rivestito da una Autorità commissariale o da una partecipata fun­zionalizzata ad hoc.

Quel modello è stato il frutto di un indirizzo in­terventista nell’economia, ma niente affatto statalista, in cui emergeva in primo piano il ruolo dell’azione pubblica nella programmazione e nella definizione dell’assetto dell’economia, come nel pensiero di John Maynard Keynes, con una specifica declinazione, ri­guardante l’implementazione della capacità produttiva e la crescita del sistema industriale in particolare nelle regioni meridionali.

Dal 1951 sino al 1992, l’intervento straordinario ha realizzato investimenti guarda caso per quasi 200 miliardi di euro (ai valori attuali). Gli investimenti della Casmez, il primo strumento attuativo dell’in­tervento straordinario, hanno prodotto 16.000 km di strade, 23.000 km di acquedotti, 40.000 di reti elettri­che, 1.600 scuole, 165 ospedali.

Il successo dell’iniziativa, tuttavia, fu il risultato del riconoscimento della reciprocità degli interessi tra il Nord e il Sud nel senso della complementarietà del rispettivo sistema produttivo e dell’evoluzione del Mezzogiorno non solo in termini di sbocchi di mer­cato, ma di attività industriali diffuse, all’interno di una triangolazione di convenienze tra gli Stati Uniti, l’Italia e il Mezzogiorno stesso. Ora come allora solo questa convergenza di interessi interna ed esterna con Europa, Stati Uniti e Cina può far funzionare il mo­dello.

Nell’epoca del miracolo italiano il turnaround eco­nomico è stato impressionante, gli investimenti indu­striali nel Mezzogiorno sono cresciuti di due volte e mezzo (5) ed il tasso di crescita del PIL è stato costante­mente superiore di due punti percentuali rispetto alla media del Paese. Il sorpasso nei ritmi di crescita del Sud rispetto a quelli del resto del Paese era avvenuto in corsa durante un ciclo espansivo, quando solitamente le distanze si allungano, e aveva consolidato nella reci­procità e nella convergenza l’intera struttura industria­le nazionale.

Il big push, la grande spinta alla crescita realizza­ta attraverso gli ingenti investimenti infrastrutturali e produttivi non è stata completata specie per il subentro delle Regioni e l’avvio degli interventi a pioggia. E que­sto errore del decentramento degli investimenti non deve essere ripetuto in questo caso.

Negli anni 70 si diffuse infatti una strategia im­produttiva, fondata sulla crescita locale non sistemica, con l’impiego delle risorse secondo lo schema definito dagli osservatori della “pentola bucata” (6), basti pensare alle leggi c.d. 64 e 488, ed all’utilizzo parziale e fram­mentario, privo di una strategia unitaria, dei “fondi europei”. Si tratta di forme di “intermediazione im­propria” (7), che hanno penalizzato e penalizzano il Paese nel suo complesso. La devoluzione di poteri a livel­lo locale senza che vi fossero adeguate competenze, i localismi, le clientele, l’intermediazione impropria e l’ambiente anche culturale non ha funzionato come nella versione centralista. È così peggiorata la gover­nance complessiva nelle regioni meridionali, ma anche nel resto del Paese; la competitività oggi non è data da capitale e lavoro solamente, ma, oltre che da conoscen­za e informazione, dalla produttività totale dei fattori, che a sua volta dipende da più amministrazione effi­ciente, giustizia tempestiva, formazione di risorse umane di livello eccellente.

Si immagini che qualche anno fa a seguito della crisi del 2008 per il Fondo Monetario: “…il ritmo di crescita implica che l’attività produttiva tornerebbe ai livelli del 2007 soltanto alla metà degli Anni ‘20, al­largandosi così la forbice con la crescita media dell’area dell’euro”. Ma le cose sono andate persino peggio delle previsioni, e ora del Covid, e di questo passo forse solo all’inizio degli Anni ’30 ritorneremo al PIL del 2007. Per scongiurare tutto ciò e le immaginabili conseguen­ze occorrono poche e chiare linee di azione finalizzate a rilanciare lo sviluppo.

Con la riforma del titolo V del 2001 il Mezzo­giorno è scomparso dalla Costituzione. Ad esso allude solo il quinto comma dell’articolo 119 riformato, che attribuisce la potestà esclusiva dello Stato a destinare risorse aggiuntive per programmi straordinari di in­tervento a favore della coesione sociale. Questo unico nesso specifico va inquadrato nella restante parte della riforma che garantisce il finanziamento integrale dei diritti essenziali (istruzione, sanità, mobilità) su tutto il territorio nazionale. Di tutto questo poco è stato re­alizzato, così siamo ben lungi dalla garanzia dei diritti fondamentali di cittadinanza sul territorio nazionale. Ciò, nonostante che, fin dal 2009, sia in vigore la leg­ge 42 per l’attuazione del federalismo fiscale, che deve avere, come vedremo, un ruolo nella strategia e (8).

Un esempio è fornito dalla “perequazione infrastruttura­le” prevista dalla legge, in gran parte disattesa e talora operante in senso opposto. L’articolo 7-bis della legge 27 febbraio 2017, n.18, tuttavia impegna il Governo ad una spesa in conto capitale nei territori pari alla quota della popolazione. In realtà con la clausola del 34% delle risorse ordinarie a favore del Mezzogiorno introdotta nella recente legge, anche se non compiuta­mente applicata, si è fissato un orientamento di fondo, che permette oggi di destinare alle regioni meridionali, con un forte effetto perequativo, la quota – proporzio­nale alla popolazione – delle spese in conto capitale delle amministrazioni centrali dello Stato. Nel periodo tra il 2000 e il 2016, tale quota di spesa ordinaria in conto capitale delle amministrazioni centrali è stata pari ad appena il 23%.

E la perequazione deve riguardare anche gli investi­menti delle grandi imprese pubbliche (di quelle poche rimaste dopo il disastro delle cosiddette privatizzazioni), di cui il Paese ha bisogno, accanto alle grandi mul­tinazionali da attrarre, per funzionare da traino della piccola e media impresa.

È necessario dunque un pieno ritorno dell’inter­vento pubblico, non di impianto statalista, ma basato su una armoniosa ed efficace combinazione di Stato e mercato, che ponga al centro degli obiettivi di strate­gia industriale la funzione dell’impresa, come soggetto storico e istituzione fondamentale dell’ordinamento e del mercato.

Occorre dunque concentrare gli investimenti in un numero selezionato e contenuto di settori ed iniziative che possono fungere da locomotiva per l’intero siste­ma nazionale, secondo una strategia unica nazionale.

D’altra parte l’intervento straordinario a cui abbia­mo fatto riferimento fu modellato sul New Deal («nuo­vo corso» o letteralmente «nuovo contratto»), ossia il piano di intervento promosso dal presidente statuni­tense Roosevelt allo scopo di risollevare il Paese dal­la grande depressione cominciata nel 1929 e sfociato nell’iniziativa della Tennessee Valley Authority (TVA), che era un’agenzia federale in qualche modo centrali­sta, vista l’incapacità periferica nella gestione della crisi e nell’implementazione degli investimenti.

Dunque l’intervento deve essere dello Stato centra­le e con pochi chiari obiettivi, senza interventi a piog­gia ed integrarsi con le Regioni. Anzi tale interven­to deve a nostro avviso integrarsi con coordinamenti di più Regioni che collaborino con l’Authority per il Mezzogiorno.

E questo può essere fatto in virtù dello strumen­to della cooperazione rafforzata fra le stesse ai sensi dell’art. 117, comma 8, cost., per il migliore esercizio delle proprie funzioni anche con individuazione ap­punto di organi comuni rimanendo però autonome istituzionalmente e politicamente.

La questione è fondamentale perché tra le cause purtroppo evidenti del declino della golden age vi è stato il decentramento funzionale ed il venir meno di una strategia unitaria nazionale. Ed occorre ripartire da lì con il supporto formidabile del Recovery found che rappresenta una opportunità “casuale” ma decisi­va: l’ultimo treno possibile della nostra storia.

(1) Nella c.d. “Piramide degli errori” di Herbert William Heinrich (del 1931 e aggiornata da Frank E. Bird nel 1966) un incidente è solamente la punta della piramide di una serie molto più numerosa di errori ed eventi anomali che hanno concorso nel tempo a danneggiare il sistema. Questo sta ad indicare che per ogni incidente ci sono stati migliaia di piccoli segnali che lo potevano preannunciare. A questo punto, vi sono due modi diversi (ed opposti) di affrontare il problema, e rispecchiano la natura in più o meno resiliente di un’organizzazione. L’organizzazione basata sulla “cultura della colpa” è caratterizzata da un velo che oscura i rischi e gli eventi anomali manifestatesi nel tempo, lasciando scoperti solamente gli episodi più gravi; è quindi un sistema che agisce soltanto quando l’incidente è avvenuto, ricercando i colpevoli.
Al contrario, l’organizzazione resiliente toglie il velo e vede con limpidità tutta la piramide degli eventi che hanno concorso a danneggiare il sistema, arrivando alla base e sanando non solo gli eventi anomali, ma anche quelli che potrebbero diventarlo.

(2) Cfr. A. Lepore, La Cassa per il Mezzogiorno e la Banca Mondiale: un modello per lo sviluppo economico italiano, Rubbettino Editore, Soveria Mannelli, 2013.

(3) Cfr. S. Cafiero, Storia dell’ intervento straordinario nel Mezzogiorno (1950-1993), Manduria, Lacaita, 2000.

(4) Cfr. P. Saraceno, La mancata unificazione economica italiana a cento anni dalla unificazione politica, in Id., Il nuovo meridionalismo, Napoli, Istituto Italiano per gli Studi Filosofici, 1986, pp. 55-82.

(5) Cfr. A. Graziani, Mezzogiorno oggi, in Meridiana, n. 1, 1987, pp. 202 e 209-210.

(6) Cfr. R. De Bonis, Z. Rotondi, P. Savona, Sviluppo, rischio e conti con l’esterno delle regioni italiane. Lo schema di analisi della “pentola bucata”, Roma-Bari, Laterza, 2010.

(7) Cfr. P. Barucci, Mezzogiorno e intermediazione «impropria», Bologna, il Mulino, 2008.

(8) Cfr. A. Giannola, Sud d’Italia. Una risorsa per la ripresa, Roma, Salerno Editrice, 2015; Id., Politiche dello sviluppo per il superamento del dualismo economico, in L. Costabile, G. Lunghini, A.
Quadrio Curzio, A. Roncaglia, R. Scazzieri (a cura di) Gli economisti italiani. Protagonisti, paradigmi, politiche, Accademia Nazionale dei Lincei, Roma, Bardi Edizioni, 2015, pp. 235-254.

Redazione 2020Revisione
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